QUYẾT ĐỊNH Phê duyệt Đề án hỗ trợ người dân vùng cao canh tác nông lâm nghiệp bền vững trên đất nương rẫy BỘ TRƯỞNG BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN

Phê duyệt Đề án “Hỗ trợ người dân vùng cao canh tác nông lâm nghiệp bền vững trên đất nương rẫy ” (kèm theo Quyết định này).

Quyết định này có hiệu lực thi hành kể từ ngày ký.

Chánh văn phòng Bộ, Cục trưởng Cục Kiểm lâm, Giám đốc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Chi cục trưởng Chi cục Kiểm lâm các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Thủ trưởng các đơn vị có liên quan chịu trách nhiệm thi hành quyết định này.
KT. BỘ TRƯỞNG
THỨ TRƯỞNG
(Đã ký)
Hứa Đức Nhị
ĐỀ ÁN
“HỖ TRỢ NGƯỜI DÂN VÙNG CAO CANH TÁC NÔNG - LÂM NGHIỆP BỀN VỮNG TRÊN ĐẤT NƯƠNG RẪY GIAI ĐOẠN 2008 – 2012”
(Kèm theo Quyết Định số 2945/QĐ-BNN-KL ngày 05 tháng 10 năm 2007 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn)
I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Vùng trung du và miền núi nước ta, nơi tập trung đồng bào các dân tộc sinh sống, hiện có khoảng 1,2 triệu ha nương rẫy, phổ biến ở nơi có độ dốc cao, cây trồng ngắn ngày như Ngô, Khoai, Sắn, Lúa cạn, được canh tác theo phương thức truyền thống, năng xuất, hiệu quả thấp và thiếu bền vững.
Do canh tác nương rẫy thường xuyên luân canh và mở rộng diện tích mới, nên canh tác nương rãy là nguyên nhân trực tiếp làm mất rừng; việc đốt dọn thực bì không được quản lý chặt chẽ cũng là nguyên nhân chủ yếu gây cháy rừng. Theo báo cáo của Ban chỉ đạo Trung ương về các vấn đề cấp bách trong bảo vệ rừng và phòng cháy, chữa cháy rừng, đốt nương làm rẫy là nguyên nhân gây ra 60% - 70% số vụ cháy rừng và khoảng 60% tổng diện tích rừng bị chặt phá trái phép hàng năm.
Do vậy, việc xây dựng đề án “ Hỗ trợ người dân vùng cao canh tác nông lâm nghiệp bền vững trên đất nương rẫy” là cần thiết, không chỉ nhằm giảm thiểu các nguyên nhân trực tiếp của tình trạng phá rừng trái phép, cháy rừng mà còn góp phần thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước trong công cuộc xoá đói giảm nghèo cho người dân miền núi, góp phần bảo vệ, phát triển tài nguyên rừng.
II. THỰC TRẠNG CANH TÁC VÀ QUẢN LÝ NƯƠNG RẪY
2.1. Dân cư và thu nhập của đồng bào miền núi
Vùng trung du và miền núi là nơi sinh sống chủ yếu của các dân tộc ít người, gồm:
Nhóm dân tộc ngôn ngữ Tày- Thái: cư trú chủ yếu ở các tỉnh miền núi phía Bắc, Khu vực phía Tây tỉnh Thanh Hóa và Nghệ An.
Nhóm dân tộc ngôn ngữ H’Mông- Dao: cư trú chủ yếu ở các khu vực xen kẽ với nhóm các dân tộc ngôn ngữ Tày- Thái ở các tỉnh miền núi phía Bắc, khu vực phía Tây tỉnh Thanh Hóa và Nghệ An.
Nhóm dân tộc ngôn ngữ Hán bao gồm Hoa, Sán Dìu, Sán Trí sống chủ yếu tập trung ở những khu vực rất nhỏ của Quảng Ninh, Vĩnh Phúc và Thái Nguyên.
Nhóm dân tộc ngôn ngữ Nam Đảo: Cư trú chủ yếu ở khu vực phía Tây và Đông Nam của tỉnh Gia Lai; những khu vực nhỏ phía Tây của tỉnh Phú Yên; Một số khu vực nhỏ của Đắc Lắc, Lâm Đồng, Ninh Thuận và Bình Thuận.
Nhóm dân tộc ngôn ngữ Môn – Khơ Me: cư trú chủ yếu ở phía Tây các tỉnh Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên Huế, Quảng nam, Quảng Ngãi, Kon Tum; khu vực phía Đông của tỉnh Gia Lai; một số khu vực giáp ranh giữa Đắk Lắk và Lâm Đồng.
Hầu hết đồng bào các dân tộc ít người ở miền núi đều có tập quán canh tác nương rẫy. Đời sống vật chất, tinh thần, trình độ dân trí thấp; phương thức canh tác lạc hậu, quảng canh, du canh, do vậy năng suất cây trồng thấp và đất đai bị suy thóai nhanh chóng, dẫn đến tình trạng luôn thiếu đất canh tác, nhiều nơi đồng bào tiếp tục phá rừng trái phép làm nương rẫy để sản xuất lương thực đảm bảo nhu cầu bức thiết của cuộc sống.
Theo kết quả điều tra và tài liệu nghiên cứu về canh tác nương rẫy và phục hồi rừng sau nương rẫy ở Việt Nam (Võ Đại Hải, 2004) phương thức canh tác du canh thu nhập hàng năm chỉ bằng 62% so với phương thức canh tác ổn định trên cùng một đơn vị diện tích và chỉ đảm bảo 60- 70% nhu cầu lương thực tại chỗ.
Hiện nay gần 90% đồng bào các dân tộc miền núi sống bằng nông, lâm nghiệp. Trong đó, thu nhập từ trồng trọt (Lúa nương, Ngô, Khoai, Sắn…) chiếm 58%, chăn nuôi 13%, lâm nghiệp khoảng 20%.
2.2. Hiện trạng phân bố và phương thức canh tác
2.2.1. Về phân bố nương rẫy
Theo số liệu thống kê của Viện Điều tra Qui hoạch rừng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn năm 2004, diện tích nương rẫy của đồng bào dân tộc ít người thuộc các tỉnh vùng cao hiện có khoảng 1,2 triệu ha, phân bố rộng trên địa hình dốc lớn, có độ cao từ 300 mét trở lên, trong đó tập trung ở vùng Tây Bắc chiếm 43% tổng diện tích nương rẫy trong toàn quốc, vùng Đông Bắc chiếm 36% (Biểu 1 : Phân bố diện tích nương rẫy theo vùng và độ cao)
Biểu 1: Phân bố diện tích nương rẫy theo vùng và độ cao
TT
Vùng
Diện tích (ha )
Tỷ lệ (% )
Độ cao (m)
301-700
701-1000
1001-1700
1700
Tổng
1.199.700
100
597.920
293.680
267.710
40.390
1
Đông Bắc Bộ
430.140
36
248.100
91.220
70.600
20.220
2
Tây Bắc Bộ
514.050
43
182.920
149.760
162.940
18.430
3
Bắc Trung Bộ
72.500
6
53.640
9.730
8.740
390
4
Nam Trung Bộ
108.020
9
86.990
14.040
6.870
120
5
Tây Nguyên
73.340
6
24.640
28.910
18.560
1.230
6
Đông Nam Bộ
1.650
1.630
20
Tổng diện tích 1,2 triệu ha nương rẫy thống kê trên bao gồm:
840 ngàn ha nương rẫy cố định, trong đó:
+ Khoảng 360 ngàn ha của đồng bào H’Mông, Dao, phổ biến là ruộng bậc thang, được canh tác lúa nước một hoặc hai vụ tuỳ thuộc vào khả năng cung cấp nước tự nhiên với năng suất khoảng 1- 2 tấn/ha/vụ, phân bố ở độ cao trên 700 m và chủ yếu thuộc khu vực quy hoạch phòng hộ đầu nguồn;
+ Còn lại khoảng 480 ngàn ha phân bố phân tán với quy mô nhỏ ở độ cao 300-700 m, điều kiện tự nhiên và thị trường thuận lợi hơn.
360 ngàn ha nương rẫy luân canh (trồng cây nông nghiệp ngắn ngày một thời gian, sau đó để hoang hóa), trong đó:
+ Khoảng 240 ngàn ha điều kiện canh tác nông nghiệp khó khăn, năng suất cây trồng rất thấp, phương thức canh tác chủ yếu là phát đốt thực bì trong mùa khô để gieo trồng cây nông nghiệp ngắn ngày. Đây là khu vực phòng hộ đầu nguồn rất xung yếu với độ cao trên 700 m và độ dốc trên 25%, là nơi sinh sống của hơn 100 ngàn người dân tộc H’Mông, Dao…;
+ Còn lại khoảng 120 ngàn ha phân bố ở các khu vực núi đá, độ dầy tầng đất mỏng.
2.2.2. Phương thức canh tác nương rẫy
Phương thức canh tác nương rẫy chủ yếu là quảng canh, phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên nên năng xuất trên một đơn vị diện tích thấp. Theo tập quán và truyền thống, các dân tộc khác nhau có phương thức canh tác nương rẫy không giống nhau, thể hiện như sau:
Canh tác nương rẫy tiến triển (hay canh tác nương rẫy tiên phong): Phương thức này được áp dụng điển hình đối với đồng bào H’ Mông. Nương rẫy chỉ được canh tác trong một số năm đến khi đất bạc màu (khoảng 3-5 năm) sẽ bỏ rẫy.
Canh tác nương rẫy quay vòng: Phương thức này được cộng đồng đồng bào dân tộc Dao, Êđê, Bana, Gíe triêng áp dụng. Theo phương thức này, nương rẫy được canh tác trong một số năm, sau đó được bỏ hóa một thời gian để trạng thái thực bì và đất được phục hồi tự nhiên (khoảng 3 – 5 năm) và lại tiếp tục phát, dọn thực bì để sử dụng đất cho chu kỳ canh tác tiếp theo.
Canh tác nương rẫy bổ trợ: Phương thức này được cộng đồng đồng bào dân tộc Mường, Thái, Tày, Nùng áp dụng. Nương rẫy thường liền kề với ruộng nước ổn định theo mô hình kết hợp ruộng – rẫy. Phương thức canh tác này cần được hỗ trợ về kỹ thuật và khuyến nông, hướng dẫn đồng bào áp dụng biện pháp nông – lâm - vườn kết hợp.
2.2.3. Cơ cấu cây trồng trong canh tác nương rẫy
Cây lương thực như Ngô, Khoai, Sắn chiếm 70% diện tích; trong đó Lúa nương chiếm 30-45%; rau và đậu các loại 6%; cây công nghiệp ngắn ngày 8%; Cà phê và Chè 4%, còn lại là những loài cây khác 12% (Biểu 2. Tập quán và cây trồng chủ yếu trên nương rẫy của một số dân tộc).
Biểu 2: Tập quán và cây trồng chủ yếu trên nương rẫy của một số dân tộc
TT
Dân tộc
Địa lý canh tác
Loài cây thường trồng
1
H’Mông
Canh tác trên độ cao 700m
Lúa nương, Ngô, Sắn
2
Thái
Canh tác trên độ cao từ 300-700m
Lúa nương, Sắn, Ngô, Khoai
3
Mường
Canh tác trên độ cao từ 200-700m
Ngô, Lúa, Sắn, Dong riềng
4
Tày
Canh tác trên độ cao từ 300-700m
Lúa nương, Sắn, Ngô, Khoai
5
Ê đê
Canh tác trên Tây Nguyên
Lúa, Ngô, Đậu, Sắn, Khoai
6
Ja- rai
Canh tác trên Tây Nguyên
Lúa nương, Ngô, Sắn, Đậu
2.3. Những đặc trưng chủ yếu trong canh tác nương rẫy hiện nay
Thời gian sử dụng đất tăng lên và thời gian bỏ hóa rút ngắn lại, do đó không đủ thời gian để phục hồi lại độ phì của đất, dẫn đến đất đai bị thóai hóa và hiệu quả của canh tác nương rẫy rất thấp. Năng suất lương thực bình quân 3,6 tấn/ha/năm, vùng Tây Bắc năng suất Lúa nương chỉ đạt trung bình 1,1 tấn/ha/vụ. Như vậy với điều kiện thời tiết bình thường thì các tỉnh trong vùng Tây Bắc chỉ đảm bảo được khoảng 60-70% nhu cầu lương thực tại chỗ.
Do tác động của cơ chế thị trường, cùng làn sóng di dân tự do, đồng bào du canh đã có biểu hiện giữ đất hoặc bán đất canh tác, tiếp tục tiến sâu vào rừng để làm rẫy, như vậy ý thức sử dụng đất theo kiểu luân canh, phục hồi độ phì của đất giảm dần, dẫn đến việc chặt phá rừng mạnh mẽ hơn để lấy đất canh tác.
Điều kiện canh tác Lúa nước khó khăn (núi cao, dốc, đất đai bị thóai hóa, độ phì thấp, hệ thống thuỷ nông không phát triển nếu có chỉ là thuỷ lợi nhỏ, thiếu nguồn nước cho canh tác).
Người dân không được đào tạo huấn luyện, đây là những khó khăn cho việc chuyển giao công nghệ và kỹ thuật cho đồng bào vùng núi, dẫn đến tình trạng chậm thay đổi nhận thức chuyển đổi canh tác nương rẫy.
Áp lực dân số ngày càng tăng, dẫn đến nhu cầu sử dụng đất tăng: trước đây thời gian bỏ hoang hóa từ 8-10 năm, nay chỉ còn 3-4 năm, có địa phương còn thấp hơn, làm cho đất ngày càng nghèo kiệt, thóai hóa.
Người dân thiếu vốn đầu tư cũng như tình trạng sử dụng không hiệu quả nguồn vốn được vay; cơ sở hạ tầng yếu kém (chương trình 135 của Chính phủ cũng đã đầu tư cho các xã nghèo nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng, do vậy đến nay cơ sở hạ tầng vùng núi vẫn còn rất thiếu).
Thiếu những dự án phát triển hiệu quả. Nhiều dự án hỗ trợ phát triển không mang lại hiệu quả, như dự án trồng Mía, dự án chăn nuôi bò sữa…
Thiếu thông tin về sản xuất, chế biến, thị trường, phát triển giống mới, phương thức sản xuất tiên tiến cũng như xác định tập đoàn loài cây trồng hợp lý, có năng xuất cao hơn. Giá cả nông sản biến động do cơ chế thị trường.
Công tác khuyến nông, khuyến lâm chưa được quan tâm đúng mức, số lượng và chất lượng cán bộ làm công tác khuyến nông, khuyến lâm chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn.
2.4. Hiện trạng quản lý nương rẫy
2.4.1. Chính sách và thể chế
Nhà nước ta có rất nhiều chủ trương chính sách với những nỗ lực rất lớn nhằm ưu tiên cho sự phát triển nông thôn miền núi, xoá đói giảm nghèo cho cộng đồng các dân tộc đang gặp khó khăn ở vùng sâu, vùng xa và tạo ra sự phát triển và hoà nhập với sự phát triển chung. Tuy nhiên, các chính sách và thể chế về quản lý nương rẫy đang là vấn đề phức tạp và còn nhiều hạn chế, đó là:
Chưa có chính sách, quy định rõ ràng về cơ chế quản lý về nương rẫy một cách hệ thống và toàn diện.
Ở địa phương, hiện chưa có cơ quan quản lý Nhà nước nào được giao nhiệm vụ cụ thể về quản lý nương rẫy, dẫn đến tình trạng có nhiều cơ quan có trách nhiệm liên quan, nhưng thiếu một đầu mối phối hợp và chỉ đạo thực hiện.
Công tác khuyến nông - lâm hiệu quả thấp; việc nghiên cứu và chuyển giao tiến bộ khoa học công nghệ và kỹ thuật rất hạn chế, một số mô hình canh tác chuyển giao cho đồng bào không phù hợp với khả năng tài chính, truyền thống, nhận thức và trình độ của người dân; một số dự án chuyển giao kỹ thuật trồng cây sản xuất hàng hóa cho đồng bào nhưng lại không thiết lập thị trường hay mạng lưới tiêu thụ sản phẩm, dẫn đến tình trạng người dân không tiêu thụ được sản phẩm làm ra.
Hệ thống tiêu chí phân loại nương rẫy, đất chưa sử dụng và đất lâm nghiệp chưa minh bạch, lại thiếu thống nhất. Do vậy, nhiều diện tích rẫy luân canh trong giai đoạn bỏ hóa được thống kê là đất chưa sử dụng, dẫn đến những vướng mắc trong quản lý, sử dụng đất của người dân cũng như trong việc giải quyết các quan hệ pháp lý.
Chưa có chính sách đồng bộ, cụ thể bảo đảm xây dựng sinh kế bền vững trên đất nương rẫy như chính sách hỗ trợ về vật chất, tài chính, kỹ thuật, công nghệ và thị trường.
2.4.2. Công tác quy hoạch
Công tác quy hoạch vùng sản xuất nương rẫy còn nhiều hạn chế, chưa được coi trọng đúng mức, không gắn với quy hoạch sử dụng đất và giao đất, giao rừng dẫn đến tình trạng hoạt động canh tác của người dân không theo quy hoạch, trước những bức xúc về thiếu đất canh tác người dân phải phá rừng để lấy đất sản xuất.
Những diện tích đất đã được người dân sử dụng làm nương rẫy từ lâu đời theo truyền thống đến nay vẫn chưa được các cấp chính quyền giao quyền sử dụng hợp pháp lâu dài (cấp sổ đỏ) để họ yên tâm sản xuất.
Một số địa phương chưa triển khai thực hiện công tác quy vùng sản xuất nương rẫy.
2.4.3. Nhận thức của các cấp các ngành
Sự quan tâm chỉ đạo công tác nương rẫy của các cấp chính quyền còn hạn chế, sự phối kết hợp giữa các ngành có liên quan chưa chặt chẽ, coi đây là nhiệm vụ của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, trong khi đó ngành Nông nghiệp và Phát triển nông thôn không thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai.
Chính quyền các cấp ở địa phương chưa tổ chức chỉ đạo thực hiện công tác quản lý sản xuất nương rẫy một cách hiệu quả và thường xuyên, chưa có quy định cụ thể trong việc phát đốt nương làm rẫy. Công tác kiểm tra, giám sát còn coi nhẹ.
Mặc dù Nhà nước rất quan tâm đến phát triển kinh tế- xã hội của người dân miền núi, tuy nhiên đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng, hệ thống giao thông, công trình thuỷ lợi, chế biến nông lâm sản ở vùng sâu, vùng xa còn quá ít.
2.5. Đánh giá chung
Hoạt động canh tác nương rẫy truyền thống là tập quán canh tác lâu đời đã góp phần tự cung, tự cấp cho cuộc sống của đồng bào các dân tộc miền núi trong lịch sử lâu dài. Với việc áp dụng chu kỳ luân canh, đồng bào đã biết cách phục hồi độ phì của đất, tạo điều kiện cho canh tác nông nghiệp được liên tục, lâu dài và bền vững ở mức độ nhất định. Tuy nhiên, canh tác nương rẫy truyền thống chỉ ổn định trong điều kiện nhất định, khi diện tích rừng tự nhiên lớn, chưa có sức ép về dân số và chưa có sự cạnh tranh về chế độ sử dụng, sở hữu về đất đai và rừng. Hiện nay, tất cả các yếu tố đó đã bị thay đổi, diện tích đất hoang hóa, rừng tự nhiên ngày một ít đi, dân số tăng lên tác động mạnh đến phương thức canh tác nương rẫy, làm cho canh tác nương rẫy theo cách truyền thống trở nên không bền vững.
III. NHỮNG CHÍNH SÁCH CỦA NHÀ NƯỚC CÓ LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NƯƠNG RẪY
Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004.
Nghị định số 56/2005/NĐ-CP ngày 26/4/2005 về khuyến nông, khuyến ngư.
Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 hướng dẫn thi hành luật đất đai.
Nghị định số 23/CP ngày 3/3/2006 về hướng dẫn thi hành luật Bảo vệ và phát triển rừng.
Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg ngày 31/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt